“軟貸款是在金融體制改革和投融資體制改革的大背景下出臺的，在當時的歷史條件下具有非常積極的意義。”監管部門有關人士告訴記者，根據1993年黨的十四屆三中全會精神，國務院制定了政策性金融與商業性金融分離，把四大國有專業銀行辦成真正的商業銀行等一系列重大措施。為了更有效地集中資金保證國家重點建設，緩解經濟發展的“瓶頸”制約，增強國家對固定資產投資的宏觀調控能力，深化投融資體制改革，國務院決定組建國家開發銀行。國開行的資金主要來源是向金融機構發行金融債券、在國外發行債券；資金主要投向是國家批準立項的基礎設施、基礎產業和支柱產業大中型基本建設、技術改造等政策性項目及其配置工程(簡稱“兩基一支”)。于是，體現政策性意圖的軟貸款業務隨著國開行的成立而正式推出，與硬貸款一起為“兩基一支”項目提供資金。由于軟貸款的優勢，地方政府更愿意拿到軟貸款，一般融資的優先順序是先軟貸款，其次是硬貸款，最后再申請商業銀行的貸款。

　　由于地方政府需求強勁，很多地方政府都成立了由地方主要領導掛帥的爭取軟貸款的工作小組，專門下發文件對接國開行的軟貸款。軟貸款一度占國開行表內貸款余額相當高的比例，在有關部門的建議下，國開行定下將軟貸款占比控制在20%以下的目標，截至2007年底，國開行軟貸款余額占該行同期貸款總額22720億元的15%左右。

　　2.軟貸款擴容

　　按照國務院的規定，開發銀行軟貸款資金來源應該是注冊資本金。國務院批準國開行的注冊資本金是500億元，也就是說軟貸款的規模要受制于資本金的限制。同時，申請軟貸款的借款人應為國有或國有控股企業(含政府類融資平臺)及其他大中型企業集團，國開行發放軟貸款應該遵循這兩個標準和條件。

　　但開發銀行現行的內部軟貸款管理辦法與國務院的有關規定相比，在軟貸款的資金來源、用途、期限、貸款比例等作了大幅度的放寬。軟貸款已不僅是對注冊資本金的運用，而且是對核心資本、附屬資本和發行的10年期以上長期金(203,5.85,2.97%,吧)融債券所籌集資金的運用；貸款用途也由國務院規定的“國家控股公司和中央企業集團”擴展到“支持基礎設施、基礎產業、社會事業、金融合作、新農村建設、自主創新等國家重點支持的領域”。

　　“在業務發展過程中，擅自突破國務院關于軟貸款業務的規定，未經監管部門同意自行制定并不斷調整軟貸款業務規定，對軟貸款的資金來源、貸款對象、貸款用途等方面作了大幅度的放寬。”監管部門人士認為。比如，大量軟貸款被用于地方政府融資平臺的增信、重組地方金融機構和證券公司、注資地方中小企業信用擔保機構等。