郵政改革會否成為電信翻版

來源：解放日報

7月20日，中國郵政體制改革方案在國務(wù)院常務(wù)會議上被原則通過。根據(jù)方案，將按照政企分開的原則，重新組建國家郵政局，作為國家郵政監(jiān)管機構(gòu)；組建中國郵政集團公司，經(jīng)營各類郵政業(yè)務(wù)；加快成立郵政儲蓄銀行，實現(xiàn)金融業(yè)務(wù)規(guī)范化經(jīng)營。

郵政與民眾生活息息相關(guān)，所以這一改革方案，引起了廣泛關(guān)注。人們最擔(dān)心的是郵政改革是否會成為電信改革的翻版。

非刮不可的"郵筒風(fēng)暴"

郵政改革已成世界潮流。英國《經(jīng)濟學(xué)家》雜志指出，隨著移動電話功能更加豐富、使用更加普及，再加上寬帶互聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用以及電子郵遞業(yè)務(wù)大行其道，傳統(tǒng)的郵政體系將逐漸變成一件昂貴的“古董”。傳統(tǒng)郵政并不想等著變成“古董”。19世紀(jì)世界郵政系統(tǒng)進行了一次大變革，目的是加強政府對郵政的控制和專營。而進入21世紀(jì)以來的新一輪變革則是搭建政府與郵政的新型關(guān)系，使后者更加適應(yīng)市場環(huán)境。立法改革、市場壓力和經(jīng)濟全球化，是驅(qū)動郵政領(lǐng)域發(fā)生變革的主要因素。

《競報》報道，中國郵政改革方案通過的時間比預(yù)料的要來得快。事實上，自1998年郵政與電信分家開始，郵政改革就被提到了重要議事日程。當(dāng)時計劃，全國郵政系統(tǒng)要在3年內(nèi)盈利，國家逐步減少對郵政的補貼。2003年，黨的十六屆三中全會在《決定》中明確提出了“加快推進”郵政行業(yè)的改革。此時，郵政系統(tǒng)已經(jīng)“徹底斷奶”。在這個基礎(chǔ)上，中國郵政又連續(xù)兩年盈利，國家郵政局局長劉安東反復(fù)強調(diào)，要為郵政體制改革做好準(zhǔn)備。到了2005年的第七個月，改革方案終于出臺。

郵政改革挺進核心

《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》采訪中國通信學(xué)會郵政委員會學(xué)術(shù)部主任顧聯(lián)瑜，對該改革方案作了較具體闡述。

顧聯(lián)瑜透露，改革的核心內(nèi)容就是政企分開，監(jiān)管獨立：國家郵政局將剝離企業(yè)經(jīng)營職能，把經(jīng)營管理權(quán)交給新組建的中國郵政集團公司；成立郵政管理局對相關(guān)業(yè)務(wù)的運作進行監(jiān)督。郵政管理局的員工納入公務(wù)員范疇，人數(shù)約1000多人。

國家郵政集團公司成立之后，核心業(yè)務(wù)還和以往相同，重點在普通信件的郵寄；其他現(xiàn)有的業(yè)務(wù)也都將保留，未來將在普通郵政業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上繼續(xù)拓展新領(lǐng)域。

新成立的國家郵政管理局將主要擔(dān)負管理職能，側(cè)重于制定郵政法律法規(guī)及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；對與郵政相關(guān)的附屬行業(yè)進行管理，比如信封制定；另外還包括對相關(guān)企業(yè)、跨國公司等進行監(jiān)管。

顧聯(lián)瑜表示，在組建集團公司的同時，將根據(jù)一些特殊業(yè)務(wù)的需要和不同業(yè)務(wù)的專業(yè)特點成立一些子公司，比如物流、儲蓄等公司。3月初，原來相對獨立的中郵物流和快遞業(yè)務(wù)（EMS）已完成重組———組建為中國郵政速遞物流總公司。

他說，現(xiàn)在管理機構(gòu)和企業(yè)部分的劃分基本已經(jīng)做好。包括集團公司和管理局部門名稱的確定：在管理局，負責(zé)管理、行使政府職能的部門被稱作司；在集團公司，和業(yè)務(wù)相關(guān)的部門被稱為部。估計在年底之前就會完成中國郵政集團公司和郵政管理局的組建工作。

郵政儲蓄有望晉身第五大行

郵政儲蓄銀行有望在今年浮出水面。中新社報道說，目前郵政儲蓄系統(tǒng)擁有3.15萬家分支機構(gòu)和2.5億儲戶。持有的存款已超過1萬億元人民幣，占儲蓄總額9%以上，郵政儲蓄銀行一旦成立，將成為僅次于工商銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行后的第五大銀行。

一直以來，郵政儲蓄只存不貸，其吸收的存款有將近65%來自農(nóng)村地區(qū)。這些存款被轉(zhuǎn)存到央行，央行支付轉(zhuǎn)存利息，郵政儲蓄就利用該利率遠高于郵政儲蓄系統(tǒng)支付儲戶的利率帶來的利差，坐享巨大的無風(fēng)險利差收入。而建成后的郵政儲蓄銀行將主要從事對個人的存貸款、保險及其他特殊業(yè)務(wù)，不能經(jīng)營對企業(yè)的貸款業(yè)務(wù)，據(jù)報道，國家將制定完善的法規(guī)來規(guī)范郵政儲蓄銀行的一切行為，中國人民銀行將對其實行監(jiān)控、監(jiān)管和監(jiān)督。

郵政該由誰監(jiān)管？

按照改革方案，郵政管理局將以發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管職能為主。然而對于設(shè)立這樣的機構(gòu)，異議不少。

《中國經(jīng)營報》報道說，郵政管理局主要履行的兩個職能，一是側(cè)重于制定郵政法規(guī)和相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，二是監(jiān)管相關(guān)行業(yè)的企業(yè)，如快遞公司等。然而7月15日，亞太國際速遞商協(xié)會代表四大快遞巨頭發(fā)布了一個聲明，明確表示“一般性質(zhì)的運輸和快遞業(yè)務(wù)(無論國內(nèi)、國際業(yè)務(wù))均不應(yīng)該歸屬郵政監(jiān)管部門管轄。”國際貨代協(xié)會的一名人士告訴記者，長期以來國際快遞一直受商務(wù)部的管轄，如今劃分為郵政的監(jiān)管范圍之內(nèi)，勢必引發(fā)外資快遞企業(yè)和郵政的矛盾沖突。

《東方早報》發(fā)表署名喬新生的文章說，目前推出的這一改革方案與中國電信改革方案何其相似乃爾！當(dāng)年中國電信機構(gòu)改革，組建了電信監(jiān)管機構(gòu)和電信運營機構(gòu)，但事實證明，由于電信監(jiān)管機構(gòu)脫胎于電信行業(yè)，因此很難擺脫行業(yè)管理的局限。從目前的情形來看，雖然幾個電信營運商多頭競爭，但價格仍牢牢地掌握在電信監(jiān)管部門的手中。

中國的郵政改革不能步電信改革的后塵。面對國內(nèi)外要求開放郵政行業(yè)的呼聲，如果國家郵政局與中國郵政集團公司之間的關(guān)系沒有理順，表面上的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系變成了實質(zhì)上的上下級關(guān)系，如果新組建的國家郵政局仍然沿用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，對國有郵政企業(yè)網(wǎng)開一面，而對國有郵政企業(yè)的競爭對手采取擠壓戰(zhàn)略，那么中國的郵政市場仍將缺乏活力。

改革尚難達到"業(yè)務(wù)分拆"層面許多輿論認(rèn)為，在郵政改革方案中，郵政專營業(yè)務(wù)范圍并沒有涉及，但其實，把普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)分拆，才是郵政系統(tǒng)面臨的最大難題。

《中國經(jīng)營報》發(fā)表署名文章說，郵政的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)每年都要承受巨額的政策性虧損�！霸谠颇系倪呥h地區(qū)，郵遞員送信成本很高，支出和收益明顯不成正比�！眹�家郵政局一位內(nèi)部人員表示，拆分后普遍服務(wù)的業(yè)務(wù)虧損由誰負擔(dān)、補償機制如何建立，都還是大家爭論不休的難題。此外，目前郵政系統(tǒng)內(nèi)部實行交叉補貼，用盈利的業(yè)務(wù)去補虧損的業(yè)務(wù)，造成了財務(wù)核算的混亂，也為將來業(yè)務(wù)拆分增加了難度。

《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》發(fā)表一篇署名文章也認(rèn)為，解決郵政混業(yè)經(jīng)營的問題才是郵政改革真正的“牛鼻子”。事實上，政企分離只是形式上的小“利好”，而從立法上科學(xué)區(qū)分業(yè)務(wù)類型才是實質(zhì)上的大“利好”。郵政改革究竟應(yīng)該一步一步來，還是既然改革已經(jīng)滯后，不如吸取其他改革的經(jīng)驗一步到位呢？市場期待的無疑是后者，也就是一步到位地嚴(yán)格區(qū)分業(yè)務(wù)類型，并據(jù)此將郵政監(jiān)管部門的管轄權(quán)嚴(yán)格限制在普遍服務(wù)的范圍內(nèi)，徹底杜絕挾普遍服務(wù)這個“天子”以令市場的做法。

《21世紀(jì)經(jīng)濟報道》另一篇報道說，據(jù)中國國際貨運代理協(xié)會秘書長劉建新介紹，中國郵政一直在為專營范圍與非郵政企業(yè)、包括跨國公司進行較量。具體表現(xiàn)在《郵政法》修改過程中出現(xiàn)的種種分歧。

2003年11月出爐的《郵政法》第五稿引起了民營快遞企業(yè)的異議。主要原因是《郵政法》規(guī)定“500克以下信件寄送由郵政專營”等。

第六稿將專營范圍縮小到350克以下，但依然未能緩和郵政和非郵快遞之間的關(guān)系�！暗谖甯逯皇且�(guī)定單件重量在500克以下的信件的寄遞業(yè)務(wù)由郵政專營，對商務(wù)信函卻是網(wǎng)開一面，但第六稿卻把350克以下的商務(wù)信函也納入了專營范圍�！眲⒔ㄐ抡f。

“郵政普遍服務(wù)基金”原本是郵政方面在體制改革的過程中，擬就普遍服務(wù)補貼的措施。中國郵政每年承擔(dān)的普遍服務(wù)虧損額達41.7億元。為了使這些虧損能夠繼續(xù)得到彌補，《郵政法》第五稿中規(guī)定，郵政企業(yè)和非郵快遞企業(yè)都要繳納普遍服務(wù)基金。但第六稿卻只是規(guī)定非郵政企業(yè)需要繳納這一基金。

按照上述規(guī)定，目前國內(nèi)90％的民營企業(yè)會死掉。而國際快遞公司目前的業(yè)務(wù)中，有近60％的業(yè)務(wù)屬于350克以內(nèi)的商務(wù)信函。而“普遍服務(wù)基金”是非郵政快遞企業(yè)尤其不能接受的內(nèi)容。

據(jù)悉，郵政專營業(yè)務(wù)范圍和普遍服務(wù)基金這些內(nèi)容將在新出臺的《郵政法》明確規(guī)定。但現(xiàn)在《郵政法》尚在國務(wù)院等待批準(zhǔn)，也還沒提交到人大。還需要一些時間。