國(guó)土資源部新任部長(zhǎng)徐紹史在首次面對(duì)媒體的新聞發(fā)布會(huì)上指出：18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對(duì)敢于觸紅線的人絕不手軟。我們必須堅(jiān)守紅線，絕不動(dòng)搖，打一場(chǎng)只能勝不能敗的耕地保衛(wèi)戰(zhàn)。
★采寫/《小康》記者 蔣衛(wèi)武
我們到底還有多少地可用？
6月25日是我國(guó)第17個(gè)“土地日”。國(guó)土資源部公布的一系列數(shù)字再次突顯出我國(guó)人多地少的矛盾。
目前，我國(guó)人均耕地僅為1.39畝，不足世界平均水平的40%，而且每年還處于不斷下降的趨勢(shì)。這就是說，我們要以不到世界10%的耕地，來承載世界22%的人口。
國(guó)土資源部公布的2005年度全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果顯示，在2005年，全國(guó)共減少耕地1002.4萬畝，其中，建設(shè)占用318.2萬畝。從目前的18.27億畝到2010年末的18億畝，今后5年我國(guó)年均凈減少耕地面積絕不能超過650萬畝。
就我國(guó)耕地一退再退，直逼紅線的狀況，國(guó)土資源部咨詢研究中心的劉文甲先生一再呼吁要停止土地“過度非農(nóng)化”的步子。他在接受記者采訪時(shí)指出：“我國(guó)大陸農(nóng)地轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地不但總量多，而且人均占有量也已大大超標(biāo)。搞建設(shè)、調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)生態(tài)環(huán)境都在打耕地的主意，都在耕地上找出路。這條老路子再也不能繼續(xù)下去了。”
但在當(dāng)前，是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用一定數(shù)量的耕地不可避免；而且，我國(guó)人口還將繼續(xù)增加，土地供需矛盾變得日益尖銳。
國(guó)土資源部新任部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史在他首次面對(duì)媒體的新聞發(fā)布會(huì)上，明確指出：“18億畝耕地紅線是高壓線，誰都不能碰，對(duì)敢于觸紅線的人絕不手軟。”
然而，如何守住18畝底線確實(shí)是個(gè)問題。
我們還要用多少地？
尤其在剛性需求存在的情況下。
房子的剛性需求即為其一。2006年12月份，全國(guó)70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格同比上漲5.4%，而今年5月，該數(shù)據(jù)遞增到6.8%。
“
房?jī)r(jià)高，最根本的原因是供需關(guān)系緊張。如果能夠放大用地供應(yīng)量，房?jī)r(jià)自然會(huì)回落。”中國(guó)科學(xué)院研究員劉維新表示：“如果房?jī)r(jià)上漲過快，會(huì)刺激房地產(chǎn)投資，使其快速發(fā)展，這會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性。”
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心張立群先生撰文指出：自2003年以來，我國(guó)城鎮(zhèn)買房的需求增長(zhǎng)迅速。從未來的走勢(shì)來看，買房的需求仍將以較快的速度增長(zhǎng)。據(jù)相關(guān)部門的調(diào)查，城鎮(zhèn)買房者中25歲至39歲的群體占60%左右，這些人群的購(gòu)房需求表現(xiàn)更為剛性，按統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該群體每年大約有10%具備購(gòu)房能力，再加上其他有能力改善居住環(huán)境的人群購(gòu)房，每年需求達(dá)7.6億平方米。
“我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展期，很多省份在對(duì)未來5年的發(fā)展計(jì)劃中的GDP增長(zhǎng)速度要比國(guó)家確定的7.5%要高，其中大多數(shù)是兩位數(shù)。這也就是說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地會(huì)達(dá)到一個(gè)新的高峰。”劉維新先生在接受《小康》記者采訪時(shí)，為土地算了一筆帳：有關(guān)部門做出預(yù)測(cè)，在規(guī)劃期內(nèi)，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施用地的需求總量會(huì)超過4500萬畝。其中，公路用地就會(huì)大于3000萬畝，年均為1997～2004年年均增量的1.8倍。鐵路也是用地大戶，預(yù)計(jì)會(huì)用地300萬畝，年均增長(zhǎng)是1997～2004年年均增量的2.7倍。
“還有經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地呢？我們要保證飯碗的同時(shí)，還得講究發(fā)展。但是土地資源是有限的。”劉維新先生一直致力于土地資源的研究。曾花費(fèi)一年時(shí)間在江蘇進(jìn)行實(shí)地考察，希望能夠提供“解決有限資源滿足各方要求”的思路。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于高速增長(zhǎng)期，離不開土地。據(jù)國(guó)土資源報(bào)道，2006年查處9.2萬畝非正常經(jīng)濟(jì)用地，占總量的15.6%，也就是說，正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)用地需求最少也得是50萬畝。更何況，未來幾年，經(jīng)濟(jì)會(huì)加速發(fā)展，用地需求更為急迫。
這也成為了一些地方政府官員在陳述耕地減少時(shí)候的一個(gè)“正當(dāng)理由”：城市化進(jìn)程必然以耕地減少為代價(jià)。
耕地就是城市化的必然代價(jià)嗎？謀求我們當(dāng)代人的發(fā)展就一定要犧牲子孫后代的利益？
日本是世界上城市發(fā)展比較成熟的國(guó)家。相比中國(guó)的國(guó)土條件，他們或許更為緊張，但他們卻在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保證了耕地。
北京師范大學(xué)資源學(xué)院于伯華博士分析說，目前我國(guó)的城市人口比例約40%，城市化率還低于日本上世紀(jì)50年代初的水平，處于城市化過程的第二階段。但是，我國(guó)在1978年進(jìn)入現(xiàn)代城市化起步期之后，耕地面積就呈持續(xù)下降的趨勢(shì)。特別是進(jìn)入城市化第二階段的加速期之后，從1996年的13003.9萬公頃減少到2005年的12206.7萬公頃，10年時(shí)間就下降了大約800萬公頃。
“在日本，耕地面積并沒有隨著城市化水平的提高而下降，而是存在波動(dòng)起伏的現(xiàn)象，只是在城市化進(jìn)入第三階段之后，耕地面積總體上與城市化水平同步，即城市化水平上升而耕地面積下降。”對(duì)于日本的集約用地，于伯華認(rèn)為有許多可以值得我們借鑒的地方。
“我國(guó)對(duì)于土地管理的法律寬松。比如，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地只有超過35公頃或其他土地超過70公頃的才由國(guó)務(wù)院審批；但是，在日本，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是2公頃。”
同時(shí)，從日本的城市化過程來看，順應(yīng)城市發(fā)展的規(guī)律，促進(jìn)人口向城市集中、城市向城市群集中、建筑向空中發(fā)展，以提高容積率，真正做到了用地的集約化。但是，我國(guó)曾積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，這種分散型的城市發(fā)展模式雖然能夠在一定程度上緩解“城市病”的發(fā)生，卻占用了過多的耕地。
“我們需要找到各方面發(fā)展的一個(gè)平衡點(diǎn)，不是相互遏制，而是互相促進(jìn)。”劉維新說。
出路在何方？
出路呢？我們的出路在何方？
有人提出占補(bǔ)平衡的措施，實(shí)施“圍海造田”、“開墾荒地”等措施。
蕭山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，就是通過圍海造田進(jìn)行占補(bǔ)的例子。蕭山經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)是在1993年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的，規(guī)劃總面積為18.8平方公里。根據(jù)占補(bǔ)平衡，已經(jīng)通過圍海造田50萬畝來平衡耕地的損失。
杭州國(guó)土資源管理局的王先生在接受記者采訪時(shí)表示用地沖突的難處：“我們杭州是浙江的省會(huì)城市，經(jīng)濟(jì)相對(duì)來說比較發(fā)達(dá)，在經(jīng)濟(jì)用地上的要求會(huì)更突出。但是中央下了死命令，是條高壓線不能碰。現(xiàn)在只有2萬畝的圍海造田指標(biāo)。以后該怎么辦？”
經(jīng)過幾年的試點(diǎn)推行后，自然界顯示出其自身的威力，對(duì)大面積的人工改造，生態(tài)發(fā)生明顯的不適應(yīng)。“因?yàn)橐Ｗo(hù)生態(tài)，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》，我們不能再圍海造田了。”王先生說他們?cè)岢鲞M(jìn)行跨地區(qū)的占補(bǔ)平衡方法。即，由杭州市政府出資在東北三省開墾農(nóng)耕地，但未得中央批準(zhǔn)。
據(jù)農(nóng)業(yè)部朱先生介紹，高產(chǎn)田和中產(chǎn)田對(duì)糧食總產(chǎn)量具有決定性意義，二者合計(jì)達(dá)到總量的80%以上，而高產(chǎn)田提供近50% 的糧食。“在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平?jīng)]有重大突破的條件下，我國(guó)糧食生產(chǎn)將主要依賴于高產(chǎn)農(nóng)田。在南方水熱條件較好地區(qū)，每損失1畝耕地，就需要北疆新墾2～6畝 耕地來補(bǔ)償。因此，僅僅采用‘占一補(bǔ)一’的措施往往‘補(bǔ)不抵占’”，朱先生說。
換句話說，我們必須尋求另外的辦法。
中科院劉維新研究員提出，我們應(yīng)該要做好土地規(guī)劃、保證用地集約化，向天空要地，向地下要空間，這樣既鼙Ｖの頤歉氐拿婊脛柿浚幣部梢員３志玫姆⒄顧俁取?/p>
“如果還是供需平衡的思路，各地要GDP，要城市化，就給他土地，這樣的話，永遠(yuǎn)是計(jì)劃式的供給，永遠(yuǎn)也不夠。能不能換一個(gè)角度考慮，做成一個(gè)政策引導(dǎo)性的規(guī)劃？”中科院院士陸大道提出的問題切中了要害。他認(rèn)為，如果是政策性規(guī)劃就要分析各個(gè)地區(qū)、各個(gè)省的實(shí)際情況，包括各省目前的土地供需動(dòng)態(tài)，還有多大潛力，未來城市化發(fā)展的前景如何等等，來確定土地供給的價(jià)格、機(jī)制和程序。通過各個(gè)地區(qū)提出的不同政策，使用地門檻高起來，土地利用合理起來。
做規(guī)劃當(dāng)然要講國(guó)情。“在用地標(biāo)準(zhǔn)上，我們沒有資格跟美國(guó)、澳大利亞比，要比只能向日本、韓國(guó)、臺(tái)灣和香港學(xué)習(xí)。” 陸大道同時(shí)提醒。
“要將集約用地的原則貫穿整個(gè)城市發(fā)展始終，用地的彈性是很大的，對(duì)于香港這樣的城市用這么少是可以的，美國(guó)、澳大利亞式的寬打?qū)捰靡彩强梢缘模覀円⒌氖沁m合中國(guó)國(guó)情的標(biāo)準(zhǔn)。” 國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)胡存智說。
目前，我國(guó)城市人均用地100平方米。專家指出，這既不符合土地資源保護(hù)的要求，也不符合城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)際。“東京是人均60平方米，香港是40平方米，而我們有的地方卻是美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。”
針對(duì)嚴(yán)峻的形勢(shì)，徐紹史說：“我們的態(tài)度是絕不動(dòng)搖、堅(jiān)守紅線，打一場(chǎng)只能勝不能敗的耕地保衛(wèi)戰(zhàn)。”
國(guó)外保護(hù)農(nóng)業(yè)耕地政策：
在推進(jìn)工業(yè)化、城市化和鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中，必然會(huì)占用大量耕地。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家采用一系列的政策和法律手段來保護(hù)耕地，同時(shí)還設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
德國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)性城市規(guī)劃和土地規(guī)劃，各級(jí)地方政府則制定區(qū)域性城鎮(zhèn)發(fā)展初步框架，而各經(jīng)濟(jì)區(qū)則設(shè)立區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，專門管理城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的制定以及土地的征用與監(jiān)管。
美國(guó)從20世紀(jì)70年代中期設(shè)立了農(nóng)業(yè)部下屬的“土地委員會(huì)”，負(fù)責(zé)監(jiān)控耕地的非農(nóng)化。另一方面，以立法形式限制城市化對(duì)耕地的侵蝕。美國(guó)各地方政府設(shè)立的“土地保護(hù)與發(fā)展委員會(huì)”，根據(jù)在城市化的不同階段對(duì)耕地需求進(jìn)行立法。
20世紀(jì)70年代以來，日本、法國(guó)等也就耕地征用相繼出臺(tái)了相關(guān)法律、法規(guī)保護(hù)耕地。
