中國人民銀行貨幣金銀局局長王信撰文指出，為維護國家貨幣發(fā)行權，保障市場交易秩序和金融穩(wěn)定，我國貨幣當局應結合加密貨幣領域亂象頻發(fā)、投機盛行，互聯(lián)網(wǎng)積分支付手段屬性日益顯著等實際問題，采取有效措施，切實強化對各類虛擬貨幣的監(jiān)測監(jiān)管。
信息化、數(shù)字化革命對經(jīng)濟社會產(chǎn)生深遠影響，也對貨幣發(fā)行和流通等環(huán)節(jié)帶來較大沖擊。近年來，各類虛擬貨幣在全世界引發(fā)高度關注，它們吸納民間資本，游離于金融監(jiān)管之外，投機成風，其中的洗錢、支持非法經(jīng)濟活動等問題不容小覷，蘊藏著較大的金融風險。對此，相關部門應采取有效措施，切實強化社會上各類虛擬貨幣的監(jiān)測監(jiān)管，牢牢把握住人民幣發(fā)行權，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線。
一、虛擬貨幣不是真正意義上的貨幣
目前，世界上對于虛擬貨幣的定義并不完全一致。普遍認為，虛擬貨幣是價值的數(shù)字化表現(xiàn)，由私人機構發(fā)行，不被中央銀行或公共機構背書，可能使用自有的記賬單位，主要包括去中心化的加密代幣和互聯(lián)網(wǎng)積分兩類。加密代幣是以數(shù)字化形式存在，采用區(qū)塊鏈等特定加密技術發(fā)行的虛擬商品，包括比特幣等去中心化數(shù)字貨幣、首次代幣融資（ICO）形成的中心化數(shù)字貨幣，以及數(shù)字貨幣分叉等行為產(chǎn)生的代幣等。互聯(lián)網(wǎng)積分表現(xiàn)為商家返利積分、折扣券、消費紅包等多種形態(tài)，隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺、大型電商的出現(xiàn)而快速發(fā)展，已出現(xiàn)與實體經(jīng)濟高度融合、深度滲透的趨勢，一部分互聯(lián)網(wǎng)積分已具有交易跨界、應用隱蔽、普遍接受、集中清算等特征。此外，還存在網(wǎng)絡游戲類虛擬貨幣，其主要在封閉環(huán)境中運行，使用范圍及屬性與互聯(lián)網(wǎng)積分類似。
從貨幣職能角度看，虛擬貨幣在一些特定場景作為交換媒介，但無國家信用支撐，無商品生產(chǎn)和交易作為保證，不具有價值基礎，流通范圍有限且不穩(wěn)定，難以履行貨幣相關職能。目前，虛擬貨幣受交易速度、交易成本等各方面因素所限，難以成為廣泛接受的支付手段。其中，互聯(lián)網(wǎng)積分通常在互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)等線上封閉平臺使用，線下使用范圍極為有限，尚無大規(guī)模兌換和支付業(yè)務發(fā)生；加密代幣具有支付功能，但交易規(guī)模、到賬時長等都難以超越現(xiàn)有電子支付工具和現(xiàn)金。虛擬貨幣不具備稀缺性和獨特性，也沒有法律賦予的排他性、獨特性，很容易被替代，很難固定地充當社會普遍接受的一般等價物。現(xiàn)階段，加密代幣幣值大幅波動，很難用于衡量商品和服務的價值；互聯(lián)網(wǎng)積分幣值盡管穩(wěn)定，但容易出現(xiàn)多種積分同時對一種商品標價的問題，標價混亂將導致交易成本上升。加密貨幣的商品求償能力和購買力均存在較大不確定性，互聯(lián)網(wǎng)積分通常具有時效限制，兩類虛擬貨幣均不適宜作為儲藏手段。
從貨幣發(fā)展史的角度看，世界各國均經(jīng)歷了從民間分散發(fā)行，到國家集中統(tǒng)一發(fā)行貨幣的過程。許多國家在中央銀行制度出現(xiàn)以前，多經(jīng)歷了自由銀行制度，各家私人銀行發(fā)行銀行券并形成競爭，最后大都導致市場紊亂，交易成本大幅上升，經(jīng)濟活動受到極大制約。為維護金融穩(wěn)定，正常的貨幣流通秩序，各國先后建立了中央銀行體系。我國自秦朝統(tǒng)一后兩千多年間，在官定貨幣流通的同時，私鑄貨幣、外來貨幣也不同程度地存在，民間貨幣發(fā)行和使用者自定錢幣重量、成色標準，加大了社會交易成本，容易造成通貨膨脹。為此，歷朝歷代為統(tǒng)一貨幣、限制非官定貨幣而強化貨幣管理、開展幣制改革，希望由政府掌控貨幣發(fā)行權。只是由于種種原因，政府意圖不總是能夠?qū)崿F(xiàn)。可見，國家集中發(fā)行貨幣是歷史發(fā)展的必然。在當前信用經(jīng)濟條件下，國家集中發(fā)行貨幣尤為重要，它有利于憑借國家信用，增加法定貨幣的可信度，降低市場主體的交易成本，提高交易效率；有利于央行發(fā)揮最后貸款人作用，維護經(jīng)濟金融的穩(wěn)定運行；有利于央行開展貨幣調(diào)控，促進經(jīng)濟發(fā)展。因此，各類民間虛擬貨幣在可見的將來很難替代法定貨幣。
二、虛擬貨幣帶來的風險和危害
某些跨平臺運作、在局部范圍內(nèi)被普遍接受的互聯(lián)網(wǎng)積分，以及比特幣等去中心化加密代幣，脫離實體經(jīng)濟獨立產(chǎn)生，借數(shù)字經(jīng)濟、區(qū)塊鏈技術等名義，為洗錢、恐怖融資、規(guī)避外匯管制提供便利，甚至以“幣”之名、行非法集資及金融詐騙之實。如果放任自流，將對國家貨幣流通秩序、金融消費者合法權益乃至金融穩(wěn)定造成較大危害。
如果虛擬貨幣越來越多地發(fā)揮貨幣職能，將沖擊人民幣流通秩序，損害央行貨幣發(fā)行權。虛擬貨幣獨立于中央銀行發(fā)放，獨立于法定貨幣自行清算，與互聯(lián)網(wǎng)平臺和技術相結合，在線上社區(qū)流通，在一定范圍內(nèi)充當一般等價物。如果形成較大規(guī)模，更多用于商品和服務交易，將在法定貨幣體系之外，形成獨立的民間貨幣系統(tǒng)，將實質(zhì)性擴大社會貨幣流通量，不利于國家準確把握和精準調(diào)控貨幣供應量，可能影響宏觀政策實施。
虛擬貨幣被用于非法集資、洗錢等違法犯罪活動，將擾亂社會秩序，影響經(jīng)濟金融穩(wěn)定。首先，比特幣等加密代幣模糊的交易鏈使得不法分子易于掩蓋其資金來源和投向，為洗錢、恐怖融資及逃避制裁提供了便利。IMF報告指出，虛擬貨幣很可能作為逃避資本管控的渠道，非法資金可通過虛擬貨幣體系實現(xiàn)跨國流動，給反洗錢、反恐怖融資帶來挑戰(zhàn)。有學者估計，近四分之一到一半的比特幣使用與非法活動有關。去年爆發(fā)的病毒勒索就要求支付比特幣。其次，加密代幣和互聯(lián)網(wǎng)積分成為非法集資、傳銷和詐騙的工具，已爆發(fā)案件的有萬福幣、克拉幣、五行幣等，涉案金額從數(shù)億元到數(shù)十億元不等。還有一些社會人員打著虛擬貨幣、區(qū)塊鏈等旗號，故意混淆、以假亂真、招搖撞騙，侵害消費者權益，影響社會穩(wěn)定。
如果虛擬貨幣大量用于支付，將可能引發(fā)支付風險甚至系統(tǒng)性風險。虛擬貨幣缺乏發(fā)行和使用約束機制。互聯(lián)網(wǎng)積分由大型零售企業(yè)或互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)行，如果發(fā)行規(guī)模始終遵守企業(yè)財務制度的規(guī)定，以法定貨幣為“錨”不超發(fā)，并且不跨企業(yè)行業(yè)進行補貼，商戶與發(fā)行方進行單向結算，那么作為局部范圍內(nèi)的支付手段仍較為安全。但發(fā)行方一旦突破財務制度的限定，或者允許積分商戶之間流轉結算，其對積分的管控能力將大幅降低，導致虛發(fā)、超發(fā)的可能性極大。當互聯(lián)網(wǎng)積分流通存量達到一定規(guī)模，對實體經(jīng)濟能夠產(chǎn)生重大影響時，一旦出現(xiàn)支付風險事件，積分兌換商很容易遭到擠兌，對金融穩(wěn)定造成較大沖擊。目前，市場上已經(jīng)出現(xiàn)利用區(qū)塊鏈技術、去中心化發(fā)行的跨平臺互聯(lián)網(wǎng)積分，發(fā)行方調(diào)節(jié)和財務約束機制進一步弱化，產(chǎn)生風險并向其他平臺傳染的可能性進一步提高。
虛擬貨幣投機泡沫破裂，可能引起經(jīng)濟金融動蕩。比特幣等加密代幣的炒作和泡沫的形成過程，可能存在杠桿資金的介入。加密代幣如果將其自身風險植入銀行等金融機構業(yè)務當中，一旦價格大起大落、泡沫破裂，金融機構將被迅速傳染，整個金融體系的穩(wěn)定將受到影響。基于此，已有一些國家嚴禁金融機構與加密代幣發(fā)生業(yè)務融合和交叉。同理，如果允許互聯(lián)網(wǎng)積分在客戶間大規(guī)模轉讓進而產(chǎn)生二級交易市場，互聯(lián)網(wǎng)積分也將出現(xiàn)與比特幣等加密代幣相似的炒作過程，可能出現(xiàn)泡沫并對企業(yè)和銀行經(jīng)營產(chǎn)生較大影響，甚至引起金融動蕩。加密代幣易被用作投機炒作工具，不法分子自建交易場所或自稱代理境外交易場所投資、自創(chuàng)發(fā)行虛擬貨幣，通過ICO、IFO（首次分叉發(fā)行）以及IMO（以礦機為核心發(fā)行代幣）、IEO（以交易所為核心發(fā)行代幣）、BCH（比特幣現(xiàn)金）等等缺乏實際應用場景的代幣募集，大搞虛擬貨幣融資和狂熱炒作。
三、虛擬貨幣監(jiān)管的國際動向
虛擬貨幣特別是加密代幣的使用和投資行為，已引起許多國際組織和各國政府、監(jiān)管當局的重視，尤其是最近半年來，主要國家和國際組織紛紛表態(tài)要強化虛擬貨幣監(jiān)管，防范風險，一些國家明令禁止相關行為，或?qū)⑵浼{入正規(guī)金融監(jiān)管體系。
明令禁止。相關國家認為虛擬貨幣及ICO行為負面作用顯著，交易行為涉嫌詐騙，需嚴格管控。如，我國認定比特幣等加密代幣不具有與貨幣等同的法律地位，不能也不應作為貨幣在市場上流通使用，不允許銀行等金融機構為加密貨幣提供服務，將ICO等行為定性為涉嫌非法發(fā)行代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動予以禁止。韓國禁止各種形式的ICO，禁止金融機構持有虛擬貨幣和進行虛擬貨幣投資，阻止未成年人和非居民進行加密代幣交易。立陶宛、泰國禁止銀行等金融機構處理或者參與加密代幣。越南和印尼確認比特幣和其他加密代幣不是合法有效的支付工具。
納入正規(guī)監(jiān)管。有關國際組織和國家認為加密代幣應納入監(jiān)管并開展國際協(xié)調(diào)合作，監(jiān)管工作通常從代幣發(fā)行和交易管控、牌照管理以及反洗錢等領域入手。金融穩(wěn)定理事會主席卡尼認為加密貨幣目前對全球金融穩(wěn)定還不構成風險，但隨著市場快速發(fā)展，如與金融體系核心發(fā)生關聯(lián)，情況將會變化，此外相關消費者保護、反洗錢、恐怖融資等問題，也需要加強國際協(xié)調(diào)。上述觀點得到國際支付和市場基礎委員會、金融行動特別工作組和國際證監(jiān)會組織等的支持。美國證券交易委員會認定比特幣等數(shù)字資產(chǎn)屬于證券范疇，交易所必須注冊或獲取牌照；美國商品期貨交易委員會認定比特幣符合“商品”的定義，已對在美交易的某些加密代幣進行監(jiān)管和執(zhí)法。歐央行將反洗錢覆蓋范圍擴大到加密代幣交易所和錢包提供商，以防止加密代幣匿名轉換為法定貨幣。日本金融廳對加密代幣交易所進行牌照管理并已發(fā)放多張牌照，對交易所提出較為嚴格的反洗錢要求，責令交易所調(diào)整管理結構，完善內(nèi)部審計與業(yè)務運營機制。
還有少數(shù)國家認為，加密代幣是一種創(chuàng)新，采取措施完善加密代幣發(fā)行制度。瑞士金融市場監(jiān)管局在全球率先發(fā)布ICO指引，為ICO提供法律保障。新加坡金管局也發(fā)布ICO指引，便于投資者了解其管理政策。
四、強化虛擬貨幣監(jiān)管
為維護國家貨幣發(fā)行權，保障市場交易秩序和金融穩(wěn)定，我國貨幣當局應結合加密貨幣領域亂象頻發(fā)、投機盛行，互聯(lián)網(wǎng)積分支付手段屬性日益顯著等實際問題，采取有效措施，切實強化對各類虛擬貨幣的監(jiān)測監(jiān)管。
（一）進一步強化加密代幣監(jiān)督管理
繼續(xù)按照《關于防范比特幣風險的通知》以及《關于防范代幣發(fā)行融資風險的公告》相關要求，對于以“幣”為名進行涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動的，堅決禁止并提交公安等部門依據(jù)相關法律對其予以嚴厲打擊；對于以比特幣為代表的去中心化加密代幣，保持持續(xù)高度關注，嚴防ICO和場內(nèi)交易行為死灰復燃，深入研判變相發(fā)幣行為，一旦發(fā)現(xiàn)非法集資等違法犯罪活動，及時會同有關部門嚴厲打擊。
目前，市場中出現(xiàn)不法人員在境外發(fā)行加密代幣，吸引境內(nèi)人員參與集資和交易的行為。這類行為繞過境內(nèi)監(jiān)管開展離岸交易和非法集資，造成了極其惡劣的影響，應采取措施及時予以遏制。一是應在明確加密代幣管理相關法律適用性的基礎上，盡快制定加密代幣管理法律法規(guī)，提高處罰標準和懲戒力度，強化震懾作用。二是借助技術手段，加強信息監(jiān)測，組織大型社交軟件提供商開展監(jiān)測工作，排查、發(fā)現(xiàn)、清理和解散加密代幣交易群組和公眾號等，并將相關線索移交公安機關處置。三是加強跨境支付監(jiān)測，排查、發(fā)現(xiàn)可疑商戶、可疑交易、可疑虛擬貨幣交易場所，一旦發(fā)現(xiàn)可疑行為，有針對性地進行清退商戶、攔截交易、停止轉賬服務。四是強化風險提示和公眾教育，將正確看待虛擬貨幣、理性投資、控制風險等觀念納入反假貨幣宣傳中，對投資者進行風險提示，引導社會公眾樹立正確的貨幣觀念和投資理念。五是推動加強國際政策協(xié)調(diào)。加密貨幣的運營主體可以快速地從一個司法管轄區(qū)轉移到另一個司法管轄區(qū)，各國監(jiān)管政策的較大差異，只會使虛擬貨幣的運營主體從一國轉移到另一國。針對加密代幣的跨境使用和ICO等跨境違法行為，應積極推動國際社會加強國際政策協(xié)調(diào)，評估采取多邊應對措施。
（二）抓緊建立互聯(lián)網(wǎng)積分管理框架
互聯(lián)網(wǎng)積分有商家增強客戶粘性的合理因素，但管理仍存在較大空白，社會上出現(xiàn)了個別跨平臺、跨行業(yè)、普遍認同、廣泛使用的互聯(lián)網(wǎng)積分產(chǎn)品，如果任其發(fā)展，將對人民幣流通秩序造成較大影響。鑒于此，應積極研究建立管理框架，開展監(jiān)測監(jiān)管工作。
第一，明確互聯(lián)網(wǎng)積分管理的“三條底線”。一是禁止掛鉤人民幣，絕不能和人民幣進行雙向兌換；二是控制使用范圍，互聯(lián)網(wǎng)積分的使用范圍須在平臺內(nèi)部，一些平臺上參與交易的不同法人主體之間不能通用，消費者之間不能相互轉讓；三是限制持有收益，虛擬貨幣自身不可附加任何利息。
第二，建立持續(xù)監(jiān)測框架。對于互聯(lián)網(wǎng)積分產(chǎn)品，相關部門應以“嚴密監(jiān)測、鑒定屬性、分類指導、穿透監(jiān)管”為原則，密切跟蹤發(fā)展態(tài)勢，對互聯(lián)網(wǎng)積分運行進行有效監(jiān)控。應在摸底調(diào)研基礎上，合理設計監(jiān)測指標，制定動態(tài)監(jiān)測方案，建立監(jiān)測管理體系。
第三，探索制定管理規(guī)范。相關部門應結合互聯(lián)網(wǎng)積分發(fā)放企業(yè)所屬行業(yè)特點，建立監(jiān)管指標，對積分規(guī)模和使用范圍進行合理限定。應明確互聯(lián)網(wǎng)積分的價值基礎和資金來源，杜絕相關企業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)平臺不以實有營銷費用為錨，虛發(fā)、超發(fā)互聯(lián)網(wǎng)積分，杜絕同一集團以跨企業(yè)補貼為手段發(fā)放互聯(lián)網(wǎng)積分。應明確互聯(lián)網(wǎng)積分的交易對象，將其限定在客戶、商戶與平臺的單向交易當中，避免商戶以互聯(lián)網(wǎng)積分結算，限制客戶之間的互聯(lián)網(wǎng)積分轉讓行為。相關部門應盡快研究建立互聯(lián)網(wǎng)積分管理制度并嚴格落實，對存在個別違規(guī)行為的，應會同有關部門停止其業(yè)務，責成盡快整改；對于突破底線、違規(guī)發(fā)行的，要堅決禁止。
